Varkens-in-nood (II): Nederlandse bestuursrechter verruimt toegang in omgevingsrechtelijk procedures

Ruimere toegang: personenfuik en onderdelentrechter in de ban

Het Verdrag van Aarhus gaat, kort gezegd, over het waarborgen van inspraak bij besluitvorming over milieuaangelegenheden. Volgens het Hof van Justitie is het in strijd met dit verdrag dat artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vereist dat burgers (als onderdeel van de zogenaamde ‘uitgebreide procedure’) een zienswijze moeten hebben ingediend om op een later moment toegang te krijgen tot de bestuursrechter. Deze eis wordt wel de personenfuik genoemd.

Op 14 april en 4 mei heeft de Afdeling geoordeeld dat het aan de wetgever is om het door het Hof geconstateerde gebrek te repareren. In afwachting van die oplossing zal de Afdeling de personenfuik niet meer toepassen. Daarnaast komt de zogenaamde ‘onderdelentrechter’ voorlopig te vervallen. Het gevolg hiervan is dat een burger of belangengroep in beroep, anders dan voorheen, onderdelen van een besluit kan aanvechten waarover zij in de zienswijze niets had opgemerkt.

Meer procespartijen? Niet-belanghebbenden kunnen (soms) toch in beroep

De Awb - en het Verdrag van Aarhus - vereisen dat een burger wiens belang ‘voldoende rechtstreeks bij een besluit is betrokken’ toegang heeft tot inspraak en rechtsbescherming in milieuaangelegenheden. In het omgevingsrecht geldt echter in veel gevallen dat ‘een ieder’ zienswijzen kan indienen. Deze ruimere toegang is door de Afdeling uitgebreid naar de beroepsprocedure.

Partijen die niet kwalificeren als belanghebbende bij een besluit, kunnen dus voortaan toch tot de beroepsprocedure worden toegelaten. Voor deze laatste categorie blijft overigens wel als voorwaarde gelden dat zij in een eerder stadium een zienswijze moeten hebben ingediend.

Tot slot zal de Afdeling voortaan niet meer in detail toetsen of het Verdrag van Aarhus op een zaak van toepassing is. De Afdeling heeft besloten om er bij het merendeel van de wetten op het gebied van het milieu-/omgevingsrecht voortaan vanuit te gaan dat daarop gebaseerde besluiten onder het Verdrag van Aarhus vallen.

Consequentie van de ruimere toegang?

Het uitblijven van zienswijzen kan in de praktijk reden zijn om de uitvoering van een project alvast in gang te zetten. Wij waarschuwden eerder al dat die benadering een stuk risicovoller was geworden. Dat is nu bevestigd: de uitspraken van de Afdeling laten zien dat ook na de zienswijzenfase nog nieuwe tegenstanders en/of nieuwe argumenten boven water kunnen komen. Voor projecten die op dit moment in aanbouw zijn, is het hierdoor in theorie denkbaar dat een reeds verleende vergunning alsnog ter discussie komt te staan, terwijl reeds aanzienlijke kosten zijn gemaakt.

In de praktijk geldt echter dat de belangrijkste tegenstanders van projecten zich doorgaans tijdig zullen hebben gemeld. Voor zover de bouw nog niet is aangevangen, zal het risicoprofiel van een project evenmin (wezenlijk) wijzigen. In de planning van een project wordt doorgaans immers rekening gehouden met het doorlopen van beroepsprocedures en worden vergunningaanvragen, als het goed is, zodanig voorbereid dat deze ‘Afdeling-proof’ zijn. Die inhoudelijke voorbereiding verandert door de uitspraken van de Afdeling niet.

Procedurele relativiteit als relativering van het probleem

Tot slot geldt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op grond van een norm die niet strekt tot de bescherming van de belangen van degene die daarop een beroep doet. Dit ‘relativiteitsvereiste’ zal naar verwachting in veel gevallen in de weg staan aan een kansrijk beroep door niet-belanghebbenden. Voor veel normen geldt dat deze niet met succes zijn in te roepen door burgers die op grote afstand wonen van een project.

Voor zover partijen zich, uit strategische overwegingen, in de zienswijzenfase afzijdig houden, is het overigens de vraag of hen dat – onder omstandigheden – niet toch kan worden aangerekend. Door partijen nadrukkelijk en aantoonbaar in het besluitvormingsproces te betrekken, kunnen initiatiefnemers hun positie mogelijk verstevigen. Bij een eventueel beroep staan de ‘strategische zwijgers’ er dan in ieder geval alvast gekleurd op bij de Afdeling.

Dit artikel is geschreven door Jan de Heer en is eerder gepubliceerd in De Jurist.