Een pand mag in principe alleen worden gebruikt voor de doelen waarvoor het bestemd is onder het geldende bestemmingsplan. Zo’n bestemming kan onder meer ‘horeca’ of ‘detailhandel’ zijn. Voor horeca geldt dat bestemmingsplannen er vaak meerdere vormen of categorieën van kennen, waarbij horeca-1 veelal ziet op fastfoodbedrijven, horeca-3 op café’s en horeca-4 op hotels. Vaak is in de definitie van horeca opgenomen dat deze tot (hoofd)doel heeft het voor consumptie ter plaatse verstrekken van dranken en/of etenswaren.
Per gemeente en zelfs per bestemmingsplan kan het aantal categorieën en ook de definitie daarvan echter verschillen. Zo kan horeca-1 in twee verschillende steden een heel ander soort horeca aanduiden. Om die reden moeten startende horecaondernemers goed controleren of de door hen beoogde vorm van horeca ter plaatse is toegestaan.
Vormen in de praktijk
Met name in stadscentra zijn veel verschillende horecaconcepten te ontdekken, waarvan niet altijd duidelijk is onder welke categorie ze vallen. Horeca kan bovendien sterk lijken op detailhandel, wat neerkomt op het bedrijfsmatig te koop aanbieden van goederen aan particulieren (ook wel: winkels), wanneer een winkel dranken of etenswaren verkoopt.
Denk bijvoorbeeld aan een bakkerij met twee tafeltjes waar klanten een kop koffie kunnen drinken. Of aan de AH To Go die al eens heeft geprocedeerd over de aanwezigheid van statafels in de winkel. Tot slot bestaat vaak discussie over afhaalrestaurants: is het beperkte aantal tafeltjes alleen bedoeld voor wachtende klanten, of ook om aan te eten? En bij hoeveel tafels en stoelen eindigt afhaal en begint een restaurant?
Het kan dus lastig zijn om tot de juiste kwalificatie van de gebruiksvorm te komen, terwijl dit noodzakelijk is om te kunnen toetsen of het (beoogde) gebruik op een bepaalde plek is toegestaan.
Ondanks de dunne lijn tussen de verschillende vormen van horeca en horeca en detailhandel, zijn bestuursorganen vaak scherp op het handhaven hiervan. Onder meer omdat horeca in de regel leidt tot meer overlast dan detailhandel, gemeenten het aantal horeca-inrichtingen willen reguleren en er vaak vergunningen nodig zijn op grond van de gemeentelijke APV en/of de Drank- en Horecawet.
Bubble tea zaak
Recentelijk boog de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam zich over de vraag of een ‘bubble tea winkel’ kwalificeert als horeca of detailhandel. De gemeente heeft aan de eigenaar van de winkel een last onder bestuursdwang opgelegd met de strekking om het gebruik als ‘horeca’ te beëindigen. De eigenaar stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van horeca, maar van detailhandel. De hoofdvraag in deze discussie is of de aangeboden producten zijn bestemd voor directe consumptie ter plaatse. In dat geval kwalificeert de zaak als horeca, wat ter plaatse niet is toegestaan.
Ondanks de afwezigheid van zitplaatsen in de zaak, vond de gemeente van wel. De dranken worden volgens de gemeente op een zodanige wijze verstrekt – in een meeneembeker – dat ze direct kunnen worden genuttigd. Hierbij weegt de gemeente ook mee dat het pand beschikt over een professionele keuken. De eigenaar van de bubble tea winkel stelt zich op het standpunt dat sprake is van detailhandel, onder meer omdat de drankjes op bestelling en volledig geseald worden verkocht. Dat zou vergelijkbaar zijn met maaltijdsalades, die ook niet zijn bestemd voor directe consumptie.
Wat vindt de rechter?
De voorzieningenrechter heeft het verzoek om voorlopige voorziening toegewezen, met als gevolg dat de bubble tea winkel haar activiteiten mag voortzetten in afwachting van de bezwaarprocedure. De gemeente heeft nog onvoldoende gemotiveerd dat - en van welke vorm - van horeca sprake is.
Vorig jaar haalde een soortgelijke zaak het tot de hoogste bestuursrechter. Het ging om een viswinkel die volgens de gemeente kwalificeerde als horeca, terwijl het bestemmingsplan alleen detailhandel toestond. De eigenaar stelde dat verkoop voor directe consumptie ondergeschikt was aan het hoofddoel; de verkoop van vis. Anders dan in de bubble tea kwestie waren hier wel zitplaatsen aanwezig.
De Afdeling oordeelde dat de ondergeschikte aard van consumptie ter plaatse niet afdoet aan de aard, uitstraling en inrichting van de zaak: horeca.
Lessen voor de praktijk
De definitieve uitkomst van de bubble tea zaak laat nog even op zich wachten, maar uit de bestaande rechtspraak blijkt in elk geval dat naast de definitie van horeca in het bestemmingsplan, met name betekenis wordt toegekend aan de aard, uitstraling en inrichting van een winkel; een casuïstische toets.
Horecaondernemers doen er dus goed aan om – naast vroegtijdige toetsing van hun plannen aan het bestemmingsplan – in twijfelgevallen ook de voorafgaande en het liefst schriftelijke bevestiging van de gemeente te vragen dat het beoogde horecaconcept is toegestaan. Dit geldt ook als een ondernemer een bestaande horecazaak wil uitbreiden, of wil experimenteren met het winkelconcept.
Dit artikel is geschreven door: Viviënne Versluis en is eerder gepubliceerd in De Jurist.
