Voorstel van de Europese Commissie: uitbreiding van het EU ETS naar afvalverbranding

Van monitoring naar betalingsverplichting

De uitbreiding komt niet uit de lucht vallen. Emissies van afvalverbrandingsinstallaties (AVI’s) zijn sinds 2024 al onderworpen aan een verplichting tot monitoring, rapportage en verificatie. De Commissie moest uiterlijk op 31 juli 2026 beoordelen of volledige opname van deze installaties in het EU ETS haalbaar was. Op basis van die beoordeling acht de Commissie het nu passend en haalbaar om de ETS-richtlijn te wijzigen en AVI’s daadwerkelijk onder het systeem te brengen.

De installaties die onder de nieuwe activiteit vallen, worden gedefinieerd overeenkomstig de definities van afvalverbrandingsinstallaties en afvalmeeverbrandingsinstallaties in Richtlijn 2010/75/EU. De nieuwe activiteit heeft betrekking op niet-gevaarlijk afval en omvat installaties met een capaciteit van meer dan 3 ton per uur. Afvalmeeverbranding, die reeds onder de ETS-richtlijn viel als onderdeel van de activiteit “verbranding van brandstoffen”, wordt eveneens onder deze nieuwe activiteit gebracht. Daarmee worden afvalverbranding en afvalmeeverbranding onder één activiteit samengebracht. De verbranding van gevaarlijk afval, waaronder wordt verstaan afvalverbrandingsinstallaties en afvalmeeverbrandingsinstallaties die hoofdzakelijk gevaarlijk afval verwerken, blijft buiten het EU ETS. Volgens de Commissie wordt niet verwacht dat het CO₂-prijssignaal voor dergelijke installaties een prikkel geeft tot kosteneffectieve decarbonisatie. De strenge regelgevende, technische en operationele vereisten beperken de alternatieve behandelingsmogelijkheden voor gevaarlijke materialen die niet veilig kunnen worden gerecycled, nuttig toegepast of op andere wijze behandeld.

Om een soepele overgang van de sector naar het EU ETS te waarborgen, wordt de verplichting tot het inleveren van emissierechten voor installaties die vanaf 2031 onder het systeem komen te vallen, geleidelijk ingevoerd voor de geverifieerde emissies over de periode 2031 tot en met 2034. De gefaseerde invoering geldt niet voor installaties die momenteel al onder het EU ETS vallen.

Het aantal emissierechten dat voor de sector aan de totale hoeveelheid emissierechten wordt toegevoegd, bedraagt 25% in 2031, 50% in 2032, 75% in 2033 en 100% vanaf 2034, met toepassing van de relevante lineaire reductiefactor. Vanaf 2035 moeten installaties voor de verbranding van stedelijk afval emissierechten inleveren die overeenkomen met al hun geverifieerde emissies die in het voorgaande jaar zijn gerapporteerd.

Waarom afvalverbranding onder het EU ETS?

De gedachte achter de uitbreiding is dat een CO₂-prijs de prikkel versterkt om afval hoger in de afvalhiërarchie te behandelen. De Commissie koppelt de uitbreiding nadrukkelijk aan circulariteit. Een prijs op de CO₂-uitstoot van afvalverbranding moet volgens het voorstel bijdragen aan afvalpreventie, voorbereiding voor hergebruik, gescheiden inzameling, sortering en recycling. Daarmee moet het ETS niet alleen leiden tot emissiereductie bij installaties zelf, maar ook tot veranderingen in de hele afvalketen.

Dat is relevant omdat de uitstoot van afvalverbranding niet uitsluitend wordt bepaald door de installatie zelf. Ook upstream-factoren spelen een rol, zoals de beschikbaarheid van recycling- en composteerinfrastructuur, de effectiviteit van gescheiden inzameling, het gedrag van huishoudens en bedrijven en het ontwerp en de levensduur van producten. De Commissie benadrukt daarom dat de uitbreiding van het EU ETS moet samengaan met aanvullend circulaire-economiebeleid.

De Nederlandse Emissieautoriteit vat de kern van het voorstel praktisch samen: de Commissie stelt voor afvalverbrandingsinstallaties vanaf 2031 onder het EU ETS te brengen, waarbij lidstaten tot 2035 onder bepaalde voorwaarden een uitzondering kunnen aanvragen. Daarnaast introduceert de Commissie een monitorings- en rapportageverplichting voor methaanemissies van afvalstortplaatsen.

Kosten, contracten en afvaltarieven

Voor afvalbedrijven en andere betrokken partijen kan de uitbreiding aanzienlijke praktische gevolgen hebben. De belangrijkste verandering is dat de CO₂-uitstoot van afvalverbranding een prijs krijgt. Die prijs zal naar verwachting een rol gaan spelen in bestaande en nieuwe afvalverwerkingscontracten en tariefafspraken.

Daarbij is van belang dat de Commissie expliciet erkent dat lokale overheden en afvalverbrandingsinstallaties tijd nodig hebben om zich voor te bereiden. De start in 2031 en de gefaseerde invoering tot en met 2034 zijn volgens de Commissie bedoeld om technische en administratieve voorbereiding mogelijk te maken, waaronder de ontwikkeling van monitoring- en rapportageregels die beter aansluiten bij afvalverbranding. Ook moet deze periode ruimte bieden om contractuele afspraken tussen lokale overheden en afvalverbranders aan te passen.

Het voorstel maakt bovendien duidelijk dat de ETS-prikkel moet worden doorgegeven in prijsmechanismen die afvalpreventie en betere afvalscheiding stimuleren. De Commissie noemt onder meer gedifferentieerde poorttarieven, pay-as-you-throw-systemen, gewicht-gebaseerde inzameling, slimme afvalcontainers, statiegeldsystemen en verplichte gescheiden inzameling voor specifieke afvalstromen. Lidstaten moeten ETS-opbrengsten kunnen inzetten om lokale overheden te ondersteunen bij dergelijke circulaire maatregelen.

Aandacht voor ongewenste neveneffecten

Een belangrijk aandachtspunt is het risico op verschuiving van afvalstromen. Als afvalverbranding duurder wordt, kan een prikkel ontstaan om afval te storten of uit te wijken naar routes die lager in de afvalhiërarchie staan. De Commissie onderkent dit risico en benadrukt dat de uitbreiding van het ETS gepaard moet gaan met effectieve maatregelen om storten verder te beperken.

Opt-out tot 2035

Het voorstel bevat ook een tijdelijke opt-out. Een lidstaat kan installaties die vallen onder de activiteit afvalverbranding en afvalmeeverbranding vrijstellen van de verplichting om emissierechten in te leveren voor de emissies van een referentiejaar tot en met 2035, mits die lidstaat aantoont dat aan ten minste twee van de volgende drie voorwaarden wordt voldaan.

De eerste voorwaarde is dat de betrokken lidstaat voor de emissiejaren 2031 tot en met 2035 een nationale CO₂-heffing heeft ingevoerd die de betrokken activiteit bestrijkt en dat de door de gereguleerde entiteit daadwerkelijk betaalde heffing voor het betreffende referentiejaar hoger is dan de gemiddelde veilingprijs binnen het EU ETS, gecorrigeerd voor de gefaseerde invoering voor de sector. De tweede voorwaarde is dat de betrokken lidstaat beleid heeft ingevoerd om de Uniedoelstellingen voor recycling van afval te behalen en op schema ligt om die doelstellingen te bereiken. De derde voorwaarde is dat de betrokken lidstaat beleid heeft ingevoerd om de doelstelling voor het storten van afval op grond van artikel 5, lid 5, van Richtlijn 1999/31/EG te behalen en op schema ligt om die doelstelling te bereiken. De betrokken lidstaat moet uiterlijk op 31 juli 2029 zijn verzoek om toepassing van de opt-out bij de Commissie indienen, aantonen dat aan ten minste twee van de drie voorwaarden wordt voldaan en aangeven hoeveel emissierechten in verband daarmee worden geannuleerd. De betrokken installaties moeten gedurende de opt-out volledig blijven voldoen aan de verplichtingen inzake monitoring, rapportage, verificatie en accreditatie.

Wat betekent dit nu?

Vooralsnog gaat het om een voorstel. Het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie moeten hierover nog onderhandelen en het voorstel goedkeuren voordat de nieuwe regels in werking kunnen treden. Tijdens dat wetgevingsproces kunnen onderdelen nog wijzigen. De beoogde startdatum voor afvalverbranding is 2031, met volledige verplichtingen vanaf 2034 voor installaties die onder de gefaseerde regeling vallen.

Voor exploitanten van AVI’s en afvalmeeverbrandingsinstallaties, lokale overheden en andere partijen in de afvalketen is dit het moment om zich op de mogelijke gevolgen van het voorstel voor te bereiden. De Commissie noemt in dat verband de toekomstige ETS-verplichtingen, de aanpassing van contractuele afspraken tussen lokale overheden en exploitanten, en investeringen in emissiereducerende maatregelen. Daarnaast beoogt de Commissie dat het CO₂-prijssignaal wordt verwerkt in prijsmechanismen die afvalpreventie, afvalscheiding en recycling stimuleren. Technologieën die de emissies van AVI’s rechtstreeks verminderen, in het bijzonder CO₂-afvang, kunnen volgens het voorstel in aanmerking komen voor ondersteuning uit de Industrial Decarbonisation Bank, het Innovation Fund en het Modernisation Fund. De voorgestelde uitbreiding van het EU ETS vraagt daarom om tijdige technische en administratieve voorbereiding, planning en investeringen.

Contact