You are here:
08 juli 2020 / nieuws

Milieu en klimaat met elkaar in de knoop

Een Europeesrechtelijke angel met belangrijke gevolgen voor onshore windturbines in het Vlaamse Gewest.

Climate and environment at odds with each other

Op 25 juni 2020 heeft het Hof van Justitie een arrest uitgesproken met belangrijke gevolgen voor de ontwikkeling van windmolenparken in het Vlaamse Gewest (HvJ 25 juni 2020, zaak C-24/19, A e.a. / Gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar van het departement Ruimte Vlaanderen, afdeling Oost-Vlaanderen, ECLI:EU:C:2020:503).  Het Hof handhaaft zijn strikte interpretatie van de EU-voorschriften over de verplichting om een milieubeoordeling te verrichten, en oordeelt dat bepaalde regels voor onshore windturbines in het Vlaamse Gewest door een milieubeoordeling voorafgegaan hadden moeten worden.

Wat vooraf ging: Een keten is zo sterk als de zwakste schakel

Electrabel verkrijgt in november 2016 een stedenbouwkundige vergunning voor vijf windturbines. Een aantal buurtbewoners vecht de vergunning aan bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Daarbij richten zij hun juridische pijlen op een vermeende procedurefout bij de totstandkoming van twee hoger gelegen schakels in de wet- en regelgevingsketen, namelijk:

Zij voeren aan dat er voor die Omzendbrief, en voor de bepaling die afdeling 5.20.6 invoegt, geen milieubeoordeling werd verricht, en dat dit dus in strijd zou zijn met diverse bepalingen van de Europese richtlijn betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s.

Vragen aan het Hof van Justitie

Eind 2018 stelt de Raad voor Vergunningsbetwistingen een reeks prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de EU rond de interpretatie van de voorwaarden waaronder een milieubeoordeling vereist is, en of er al dan niet een milieubeoordeling had moeten plaatsvinden.

De Raad voor Vergunningsbetwistingen dringt in zijn vragen aan op een heroverweging van de strikte rechtspraak van het Hof van Justitie en voor een inperking van het toepassingsgebied van de verplichte milieubeoordeling. Het Hof wijst dat af en handhaaft zijn strikte interpretatie.

Enkele vragen betreffen daarentegen de mogelijkheid om, indien afdeling 5.20.6 van Vlarem II en/of de Omzendbrief onwettig zijn, hun gevolgen niettemin te handhaven in plaats van de onwettigheid retroactief te laten werken. Hier zet het Hof van Justitie de deur wel op een theoretische kier, maar stelt het dermate stringente voorwaarden dat een retroactieve werking waarschijnlijk niet te vermijden valt.

Wanneer is een milieubeoordeling vereist?

Richtlijn 2001/42 vereist een milieubeoordeling voor, onder meer, alle “plannen en programma’s” die voorbereid worden met betrekking tot energie en “die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen” voor o.m. windturbineparken. De juiste interpretatie van de begrippen “plannen en programma’s” en “kader (...) voor de toekenning van toekomstige vergunningen” is in de besproken zaak doorslaggevend om te bepalen of afdeling 5.20.6 van Vlarem II en de Omzendbrief zonder milieubeoordeling hadden mogen worden vastgesteld.

Voor “voorgeschreven” lees “toegelaten”: Semantiek wijkt voor nuttig effect

“Plannen en programma’s” worden in Richtlijn 2001/42 gedefinieerd als:

“plannen en programma's (…),

- die door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden opgesteld en/of vastgesteld of (…) en

- die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven”.

De Raad voor Vergunningsbetwistingen wijst erop dat de regels vervat in afdeling 5.20.6 van Vlarem II “niet verplicht dienden te worden opgesteld”, en dat de Omzendbrief een “volledig vrije beslissing” was. Een redelijke lezer zou hieruit kunnen afleiden dat die regels en omzendbrief in werkelijkheid niet “voorgeschreven” zijn en dus geen “plannen en programma’s” vormen in de zin van Richtlijn 2001/42, zodat geen voorafgaande milieubeoordeling vereist is.

Het Hof van Justitie beslist evenwel anders. Het oordeelt, in lijn met zijn eerdere rechtspraak en ter wille van de “nuttige werking”, dat een maatregel als “voorgeschreven” beschouwd moet worden “zodra de bevoegdheid om de maatregel vast te stellen haar rechtsgrondslag vindt in een specifieke bepaling, ook al bestaat er strikt genomen geen enkele verplichting om die maatregel te nemen”. Zodra een overheid bevoegd is een maatregel te nemen, is die maatregel dus “voorgeschreven”. Voor Vlarem II is dat het geval, zo oordeelt het Hof. Voor de Omzendbrief beschikt het klaarblijkelijk over onvoldoende gegevens over de bevoegdheid van de ondertekenende Ministers en de juridische aard van een omzendbrief en laat het de eindbeoordeling hierover aan de Raad voor Vergunningsbetwistingen.

“Kader voor de toekenning van toekomstige vergunningen”: Kwantiteit wijkt voor kwaliteit

De Raad voor Vergunningsbetwistingen is kennelijk niet overtuigd dat afdeling 5.20.6 van Vlarem II of de Omzendbrief een “kader voor de toekenning van toekomstige vergunningen” vormen. Hij wijst erop dat zij slechts:

  • “een beperkte indicatieve waarde kennen”,
  • “minstens geen kader vaststellen waaraan enig recht tot het uitvoeren van een project kan afgeleid worden”,
  • “slechts een beperkt aantal criteria en modaliteiten omvatten”, en
  • voor geen enkel criterium of modaliteit “alleenbepalend” zijn.

Het Hof van Justitie oordeelt echter anders hierin. Doorslaggevend voor het Hof is dat het moet gaan om “een groot pakket criteria en modaliteiten (…) voor de goedkeuring en de uitvoering van één of meerdere projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben”, waarbij “groot pakket” bovendien kwalitatief en niet kwantitatief moet worden begrepen. Dergelijke flexibele criteria maken het uiteraard niet eenvoudig voor de overheid om te weten wanneer een regel of regelgevingsgeheel wel of niet door een milieubeoordeling moet worden voorafgegaan.

Afdeling 5.20.6 van Vlarem II en de Omzendbrief vormen, zo oordeelt het Hof, “een kader (…) dat weliswaar niet uitputtend, maar wel voldoende belangrijk is voor de bepaling van de voorwaarden waaronder een vergunning kan worden verleend voor de oprichting van windturbineparken (…)”. Het besluit tot invoeging van Afdeling 5.20.6 en, onder voorbehoud van verificatie door de nationale rechter van zijn juridische aard, de Omzendbrief zijn bijgevolg, aldus het Hof, “plannen en programma’s” waarvoor een milieubeoordeling moet worden verricht. Het ontbreken daarvan is in strijd met Richtlijn 2001/42 en dus onwettig.

Mildering van retroactieve vernietiging: Een lege doos?

De onwettigheid van afdeling 5.20.6 van Vlarem II en mogelijks de Omzendbrief, werkt in beginsel retroactief, en dreigt alle (aangevochten) vergunningen te treffen. De Raad voor Vergunningsbetwistingen stelt echter twee vragen aan het Hof van Justitie over de mogelijkheid om de gevolgen van het besluit tot invoeging van afdeling 5.20.6, de Omzendbrief en/of het bestreden project te handhaven. De Raad geeft daarbij aan dat het besluit en de Omzendbrief de doelstellingen van de hernieuwbare energierichtlijn 2009/28 helpen verwezenlijken.

De advocaat-generaal volgt die redenering en geeft in zijn conclusie aan dat de voorwaarden vervuld zijn om de gevolgen van afdeling 5.20.6 en de Omzendbrief, alsook van individuele vergunningen te handhaven voor de tijd die nodig is om een milieubeoordeling uit te voeren.

Het Hof van Justitie wijst die redenering echter af. Het oordeelt daarentegen dat de nationale rechter wél de gevolgen mag handhaven van een vergunning, afgegeven op basis van een besluit en/of omzendbrief waar ten onrechte geen milieubeoordeling aan voorafging, “indien het interne recht dit toestaat (..) en de nietigverklaring van de vergunning aanzienlijke gevolgen zou kunnen hebben voor de elektriciteitsvoorziening in de hele lidstaat in kwestie”. De elektriciteitsvoorziening kan dus wél de handhaving van de gevolgen van een met het EU-recht strijdige vergunning verantwoorden, terwijl de klimaatdoelstellingen dit níet kunnen. De reden voor dit verschil is niet duidelijk.

Hoe dan ook lijkt de ruimte die het Hof van Justitie laat, volstrekt theoretisch: het lijkt niet realistisch dat de nietigverklaring van een vergunning voor welgeteld vijf windturbines aanzienlijke gevolgen zou kunnen hebben voor de elektriciteitsvoorziening in heel België.

Het oordeel van het Hof beschouwt overigens, o.i. ten onrechte, enkel de micro- en niet de macro-economische impact. De nietigverklaring van een vergunning voor vijf windturbines kan een verwaarloosbare impact hebben op zowel de elektriciteitsvoorziening als de klimaatdoelstellingen. De onmogelijkheid gedurende een zekere periode om juridisch robuuste vergunningen te verkrijgen, dreigt daarentegen de uitrol van windenergie te vertragen of tijdelijk zelfs tot stilstand brengen. Zeker in het jaar waarin de klimaatdoelstellingen uit de hernieuwbare energierichtlijn 2009/28 bereikt moeten worden, is het vreemd dat deze overweging niet sterker doorweegt in het oordeel van het Hof.



Energieteam – blog SDE++ subsidies

Start openstellingsronde voor de SDE++-subsidies voor initiatiefnemers die hernieuwbare energie produceren of CO2-reducerende technieken toepassen. lees meer
New circular on the project meeting in the Brussels-Capital Region

Nieuwe circulaire over de projectvergadering in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest

In het Brussels Hoofdstedelijk Gewest kan degene die een vergunning aanvraagt een projectvergadering met de vergunningverlenende overheid aanvragen alvorens... lees meer
Coronavirus - Belgian measures for businesses

Coronavirus | Belgische maatregelen voor ondernemingen

Sinds 3 maart 2020 heeft de Belgische regering verschillende maatregelen genomen om de verspreiding van het COVID-19 virus te beperken. Deze maatregelen hebben... lees meer